Проблема не в ставках. Четыре главных беды российской налоговой системы

В правительстве спорят о новой ставке НДС и введении НСП. Но решать надо совсем другие проблемы.







Мне уже доводилось комментировать идею министра экономики Максима Орешкина о российской фискальной девальвации – снижении ставки социальных взносов при одновременном повышении ставки НДС. За прошедшие недели ясности в этом вопросе, казалось, прибавилось – в поддержку этой идеи выступил министр финансов Антон Силуанов, отметив при этом, что этот маневр должен быть нейтральным для бюджета – то есть не должен приводить к снижению доходов казны. Но немедленно вслед за этим появляется новая «светлая идея», чтобы обойтись без повышения ставки НДС, а доходы бюджета добрать через введение налога с продаж.



Я и к первоначальному замыслу относился скептически, а уж после такой загогулины точно буду выступать против задуманного правительством плана. Хотя бы потому, что введение нового налога потребует его администрирования, то есть дополнительных усилий и расходов со стороны как налогоплательщиков, так и налоговых органов. И получится, что первые должны будут направлять часть своей прибыли не на развитие, а на обеспечение прихоти умной бюрократии, а вторые будут сокращать время, которое тратят на администрирование уже имеющихся налогов или нанимать новых работников, то есть увеличивать бюджетные расходы.



Более глубоко обсуждать эту идею еще раз мне не хочется – никаких новых внятных аргументов от чиновников мне услышать не довелось. Зато, похоже, появился повод посмотреть более широко на российскую налоговую систему и попробовать дать ответ на вопрос: а можно ли назвать ее идеальной?



Фискальный идеал



Задав ⁠себе этот ⁠вопрос, я задумался: а что такое идеал ⁠в налоговой системе? И есть ли он вообще в мире? С одной стороны, за ⁠последние ⁠лет 30–40 в мире прошла своеобразная унификация налоговых систем. В большинстве стран ⁠мира вы найдете налог на прибыль, ⁠подоходный налог, налог (отчисления) на социальные программы (пенсии, социальное страхование и так далее), налог на добавленную стоимость или налог с продаж, акцизы и таможенные пошлины. На эти налоги приходится подавляющая часть бюджетных доходов в большинстве стран мира. Казалось бы, вот и ответ на вопрос: такой каркас налоговой системы и есть идеал идеалов. С таким подходом можно согласиться, но дальше начинаются детали, в которых кроется дьявол: ставки налогов, необлагаемые минимумы, льготы и вычеты, совокупная налоговая нагрузка. Одним словом, мне кажется, в вопросах налоговых систем все страны «несчастливы каждая по-своему». Неслучайно налоговые вопросы почти всегда присутствуют в политических программах в ходе избирательных кампаний, а изменения в налоговом законодательстве во многих странах случаются практически ежегодно.



Почему так нелегко, если вообще возможно, найти идеал? Ответ на этот вопрос лежит в двойственной природе налогов: с одной стороны, налог – это изъятие в пользу государства части заработанных вами доходов, а это всегда порождает вопросы справедливости и целесообразности. С другой стороны, налоги формируют доходы бюджетов, за счет чего граждане получают набор государственных услуг – от безопасности до здравоохранения и охраны окружающей среды, – что порождает другой набор вопросов: а нужны ли такие расходы, много или мало тратит государство денег на решение тех или иных задач? Поскольку человеческая жизнь меняется постоянно, ответы на эти вопросы также меняются, что вызывает изменения в бюджетной и налоговой политике.



Но признание того, что идеала в налоговой системе не существует, не снимает вопрос о рациональности налоговой системы в России, о том, насколько хорошо налоговая система справляется с другими задачами – помимо наполнения бюджета доходами. И здесь я вижу четыре больших проблемы, которые не позволяют дать положительный ответ на эти вопросы.



Во-первых, российская налоговая система построена таким образом, что все финансовые ресурсы концентрируются в федеральном бюджете, делая региональные и местные бюджеты финансово зависимыми от Москвы вечными просителями денег. Регионы имеют минимальную свободу в вопросе изменения налоговых ставок и предоставления налоговых льгот, и большинство из них не имеют никаких шансов на то, чтобы стать самодостаточными. Поверить же в то, что московские чиновники объективно, быстро и беспристрастно разберутся во всех проблемах огромной страны и примут оптимальное решение, которое соответствует интересам граждан, проживающих в сотнях и тысячах километров от Москвы, я, простите, не могу.



Во-вторых, система государственных финансов в широком смысле слова включает государственные внебюджетные фонды (пенсионный, медицинского и социального страхования), и, следовательно, вопрос установления ставок страховых взносов является частью налоговой системы. Для внебюджетных фондов, и особенно для пенсионного, крайне важна долгосрочная перспектива и устойчивость – момент уплаты взносов и момент получения обратных выплат разнесены во времени на годы и десятилетия. А многочисленные «реформы» в этой области делают ситуацию все более запутанной и менее определенной. Правительство то снижает, то повышает ставки, то дотирует внебюджетные фонды, то забирает у них деньги (как это было с фондами медицинского страхования), вводит накопительную пенсионную систему и ликвидирует ее, не успев дождаться никаких результатов ее работы, то вводит новую пенсионную формулу, а то переводит расчет пенсий на балльную систему, при которой никто не может понять, какую пенсию он будет получать.



В-третьих, исходя из двойственности природы налогов, в мире достаточно давно сформировалась позиция, согласно которой вопрос налогов – это вопрос договора между государством и обществом. Современное общество хочет понимать, на какие цели государство собирается тратить собранные деньги, и через своих представителей в парламенте хочет не просто участвовать в обсуждении этих вопросов, но и иметь решающий голос при принятии решений. Именно в этом был смысл одного из главных лозунгов американской революции 1776 года: «Нет налогообложения без представительства» (No taxation without representation). Понимание того, что государство существует, а чиновники получают зарплату и прочие блага исключительно за счет уплаченных гражданами налогов, заставляет государство быть ответственным перед населением при принятии своих решений. К сожалению, такого понимания у российских граждан нет, а российская власть делает все возможное, чтобы оно и не сформировалось.



В-четвертых, разговор о налоговой системе невозможен без обсуждения извечной темы – много или мало платится налогов в России, можно или нельзя повышать налоговые ставки для того, чтобы стимулировать экономический рост. И здесь без международных сопоставлений не обойтись.



Страна-середнячок



Если посмотреть на данные МВФ о глобальной фискальной нагрузке на экономику (отношение всех доходов государства к ВВП) или на данные Всемирного банка о налоговой нагрузке на бизнес (отношение всех нормативных платежей, уплачиваемых компаниями, включая социальные взносы, но не включая НДС, акцизы и налоги с продаж, к прибыли предприятий до налогообложения), нельзя сказать, что налоговая нагрузка в России является запредельно высокой. Россия скорее середнячок. На графике хорошо видно, например, что совокупная налоговая нагрузка на экономику в таких странах, как Турция и Израиль (с высокой долей оборонных расходов) или Польша и Эстония (лидеры постсоциалистической трансформации), выше, чем в России. Да и из развитых стран налоговая нагрузка ниже, чем в России, зафиксирована лишь в США и Ирландии. Можно говорить о том, что в странах-конкурентах (Китай, Бразилия, Мексика) совокупная налоговая нагрузка несколько ниже, чем в России, но, во-первых, у этих стран нет таких запредельно высоких военных расходов, как в России, и, во-вторых, у каждой из них нагрузка на прибыль предприятий существенно выше, чем в России.



Но, анализируя налоговую нагрузку на российскую экономику, с одной стороны, нельзя забывать, что более четверти фискальных доходов государства (26,7% в среднем за 2006–2015 годы) составляли так называемые нефтегазовые доходы, которые концентрируются в одном секторе промышленности и в значительной мере являются налогом на экспортную выручку, и если эту часть фискальных доходов вывести за скобки, то оставшийся уровень налоговой нагрузки на экономику едва превысит 24%, то есть окажется на уровне Вьетнама. С другой стороны, нужно помнить, что существенная часть российской экономики работает в «серой зоне», то есть не платит налоги вообще или платит их по минимуму. Если верить Росстату, доля «серой экономики» в России составляет около трети, и если принять гипотезу, что в этом секторе налоги не платятся вообще, то получается, что рассчитанный МВФ показатель отношения государственных доходов к ВВП нужно увеличить в полтора раза, чтобы понять реальное положение дел.



Не знаю, что читателю больше нравится – 36% от ВВП (без учета нефтегазовых доходов) или 44% (включая их), но мне хорошо понятно, что сам по себе уровень налоговой нагрузки на экономику не является ключевым фактором ее конкурентоспособности. Посмотрите на график. Выше уровня 44% ВВП находятся Германия, Австралия, Швеция, Дания – кого из них вы готовы назвать неконкурентоспособной экономикой? Из моего личного опыта общения с иностранными бизнесменами, с руководителями крупнейших мировых корпораций я хорошо понимаю, что налоговые ставки являются далеко не самым главным критерием при принятии инвестиционных решений.



Перечисленные четыре проблемы налоговой системы и то, как государство подходит к их решению, говорит мне о том, что российская налоговая система не справляется со своими функциями, а государство, вводя налоговые новации, движется в прямо противоположную сторону, что не предполагает решения проблем в обозримом будущем. Поэтому назвать такую систему справедливой и идеальной я не могу.



Несомненно, снижение налоговой нагрузки (хотя речь об этом ни Минфин, ни Минэкономики не ведут) могло бы сделать жизнь компаний, работающих в России, несколько легче, а дивиденды, получаемые их собственниками, несколько выше. Но никакие изменения в налоговой системе, особенно те, которые любит Минфин, от которых бюджет немного выигрывает, а налоговые правила усложняются, не смогут компенсировать главный конкурентный недостаток российской экономики – незащищенность прав собственности, ставшую результатом разрушения политических институтов в стране.



Источник статьи>>